Em 2 de setembro de 2026, o Senado Federal aprovou o Projeto de Lei nº 2.780/2024 (PL), que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), vinculado à Presidência da República.

O PL, de relatoria do Senador Eduardo Braga (MDB/AM), foi aprovado com o mesmo texto que havia sido aprovado pela Câmara dos Deputados em 6 de maio de 2026, com pequenas alterações redacionais, razão pela qual segue diretamente à sanção presidencial. 

O projeto traz avanços importantes para o setor mineral, como o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), créditos fiscais para beneficiamento e transformação mineral, debêntures de infraestrutura e averbação dos contratos de streaming e royalties minerários na Agência Nacional de Mineração (ANM). Contudo, há um dispositivo que pode comprometer todo esse arcabouço: o parágrafo 2º do artigo 3º do PL. 

Recomendado para você

Custo da construção civil no Amapá chega a R$ 2.031 por metro quadrado em agosto

Construção civil no Amapá chegou a R$ 2.031 em agosto de 2026 ...

2026-09-15 07:00:00

Governo vai sancionar política dos minerais críticos na quarta-feira (16)

Expectativa é que apenas uma pequena parte da regulamentação seja publ...

2026-09-14 18:34:43

A principal preocupação dos investidores, das mineradoras e demais agentes do setor reside no mecanismo de triagem previsto nesse dispositivo, que assegura ao CIMCE e à ANM a homologação, a posteriori, de operações estratégicas: mudança de controle societário de empresas titulares de direitos minerários de minerais críticos e estratégicos, acesso a informações geológicas estratégicas e participação relevante de estrangeiros, contratos de offtake e parcerias internacionais, e alienação ou oneração de títulos minerários da União. Ou seja, a operação pode ser consumada antes da análise governamental, mas fica sujeita a posterior recusa, gerando um limbo jurídico que põe em risco o investimento já realizado. 

A contradição está no próprio artigo 3º do PL. O § 1º promete estabilidade regulatória, segurança jurídica e previsibilidade para atrair investimentos. O § 2º, contudo, institui justamente o procedimento que produz a incerteza descrita acima. O PL consagra a previsibilidade como princípio, mas a incerteza como procedimento. 

Esse tema foi amplamente debatido na Câmara dos Deputados. As principais associações do setor alertaram que a interferência governamental, sob o pretexto de garantir a soberania sobre recursos minerais, traria insegurança jurídica e regulatória capaz de afastar investimentos estrangeiros essenciais ao desenvolvimento da indústria.

Emendas de plenário chegaram a propor um mecanismo de notificação obrigatória com aprovação prévia, modelo coerente com o sistema regulatório brasileiro. Contudo, na reta final da votação, na tentativa de acomodar o setor, que pleiteava a exclusão total do mecanismo, os parlamentares substituíram a aprovação prévia pela homologação por triagem a posteriori. A mudança, longe de resolver o problema, agravou-o. 

A homologação a posteriori não é desejável em nenhuma hipótese: ao permitir a análise somente depois da consumação, transfere para investidores e financiadores um risco regulatório difícil de mensurar.

A precificação e o financiamento da operação tornam-se substancialmente mais caros e complexos, pois passam a incorporar uma contingência regulatória posterior ao fechamento, de duração e consequências potencialmente indefinidas. Cláusulas de reversão de prazo indefinido são incompatíveis com as condições precedentes, garantias e indenizações de qualquer contrato de M&A. Contratos de offtake, que dependem de volume, preço e execução de longo prazo, ficam fragilizados. E o investidor estrangeiro, diante dessa incerteza, simplesmente direciona seus recursos para outras jurisdições. 

A experiência internacional confirma, por contraste, a superioridade do controle prévio em relação à homologação a posteriori. Na União Europeia, as operações sujeitas ao controle de concentrações não podem, como regra, ser implementadas antes da notificação e da autorização; nos Estados Unidos, a Lei Hart-Scott-Rodino impõe um período de espera antes do fechamento.

Em setores sensíveis, o Reino Unido também exige autorização prévia para determinadas aquisições, sob pena de nulidade. Embora esses regimes tenham objetivos e escopos distintos, compartilham a mesma lógica institucional: a decisão estatal deve anteceder a consumação quando uma intervenção posterior puder tornar a reversão excessivamente custosa ou ineficaz. 

O Brasil percorreu trajetória semelhante no controle antitruste. Sob a Lei nº 8.884/1994, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) admitia a apresentação das operações previamente ou em até quinze dias úteis após sua realização e, na prática, permitia que fusões e aquisições fossem consumadas e os ativos integrados antes da decisão definitiva da autoridade antitruste. Eventual reprovação impunha reversões custosas e disruptivas.

A Lei nº 12.529/2011 corrigiu esse equívoco: o artigo 88, § 2º, instituiu o controle prévio obrigatório, com prazo máximo de 240 dias, e o § 3º proibiu a consumação antes da análise, sob pena de nulidade e multa. A mudança trouxe maior segurança jurídica e previsibilidade, reduziu o risco e os custos de reversão e promoveu o alinhamento com as melhores práticas internacionais recomendadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). As lições aprendidas no controle concorrencial são plenamente aplicáveis à discussão sobre o PL 2.780/2024. 

A principal virtude do controle prévio não é eliminar o risco regulatório, mas deslocá-lo para o momento adequado: antes que os investimentos se tornem irreversíveis ou excessivamente custosos de desfazer. A aprovação passa a funcionar como condição precedente incorporável ao cronograma, ao financiamento e à alocação contratual de riscos. Mesmo o tempo de espera, quando submetido a prazos, critérios e procedimentos transparentes, constitui variável mensurável e precificável. É uma situação muito diferente da possibilidade indefinida de invalidação de uma operação já consumada. 

Essa distinção é particularmente relevante no setor de minerais críticos, caracterizado por projetos intensivos em capital, longos ciclos de maturação, elevada dependência de financiamento e contratos de fornecimento de longo prazo. A homologação a posteriori obriga financiadores e investidores a precificar, além dos riscos geológico, operacional e comercial, a possibilidade de desconstituição futura da operação. O efeito pode aparecer na forma de maior custo de capital, redução do valor atribuído aos ativos brasileiros, exigência de retornos mais elevados ou direcionamento dos recursos para jurisdições com processos decisórios mais previsíveis. 

Os efeitos desse desenho, contudo, não se limitam ao procedimento. Ao afastar novos entrantes e investidores que dependem de financiamento, a incerteza pode reduzir o número de potenciais compradores e favorecer empresas já estabelecidas. A previsibilidade, portanto, também protege a concorrência: amplia a disputa por ativos, estimula a entrada e contribui para uma estrutura de mercado mais dinâmica. 

A comparação setorial reforça o argumento. Todos os principais setores regulados do Brasil adotam mecanismos de aprovação ou anuência prévia para transferências de controle: a Aneel no setor elétrico, o Banco Central no setor financeiro, a ANP no setor de petróleo e gás, a Anatel em telecomunicações, a ANTT em transportes terrestres e a Antaq em portos e navegação. Em todos esses setores, a operação não pode ser consumada sem a anuência do regulador. Nenhum adota homologação a posteriori. Se o PL for sancionado como está, a mineração será o único setor regulado do país submetido a controle posterior, o que representa um retrocesso em relação ao que ocorreu no Cade e a toda a evolução regulatória brasileira. 

O Presidente da República, durante o prazo para sancionar ou vetar o PL, tem em mãos uma oportunidade única de corrigir esse erro. O desejo do setor é pelo veto integral ao dispositivo que trata da homologação a posteriori (parágrafo 2º do artigo 3º do PL). Pela forma como o Presidente vem se manifestando sobre o tema da soberania sobre os minerais críticos, parece improvável um veto total nesse sentido.

Assim, a segunda melhor solução seria um veto parcial ao dispositivo, acompanhado de mensagem ao Congresso, para que o mecanismo de homologação a posteriori seja substituído por um mecanismo de aprovação prévia, com prazos, critérios e procedimento definidos, exatamente como ocorre nos setores de energia elétrica, petróleo e gás, telecomunicações, transportes e no próprio Cade. Soberania inteligente é decidir antes do fechamento da transação, não criar incerteza depois. 

Nesse contexto, a aprovação prévia concilia soberania e investimento: permite ao Estado proteger interesses estratégicos antes da imobilização de capital e oferece ao investidor uma decisão capaz de orientar, com antecedência, a realização, a renegociação ou o abandono do negócio. Também evita o custo de desconstituir operações já implementadas. 

O setor de mineração é uma constante corrida por recursos. Em tempos de alta demanda por commodities minerais, como no início de um superciclo de investimentos que apenas se iniciou, o recurso financeiro corre atrás do recurso mineral. Em tempos de baixa demanda, é o recurso mineral que corre atrás do recurso financeiro.

O Presidente da República está diante de uma decisão que pode mudar o rumo do desenvolvimento da indústria de minerais críticos no Brasil. As decisões de investimento estão sendo tomadas agora. 

Majors, fundos globais e outros investidores disputam ativos de terras raras, lítio, nióbio, grafite, cobre, níquel e outras commodities minerais essenciais para a transição energética, mas um erro como a manutenção do mecanismo de homologação a posteriori poderá retirar o país da rota dos investimentos globais do setor.  

O Brasil tem recursos e reservas extraordinárias e uma oportunidade histórica, mas precisa sobretudo de segurança jurídica para concretizar esse potencial e alcançar algum protagonismo no setor. 

* Oswaldo Dalla Torre, sócio de TozziniFreire na área de M&A e Mineração*